严运华 谢松仁

　　近年来，随着农村经济社会的发展，我市农村面貌有了很大改善。然而由于村庄规划滞后、农民思想观念陈旧、农民大量外迁等原因，“新屋不断往外建、老房破屋村内留”的空心村（主要指自然村）现象，已逐渐成为当前新农村建设中的突出问题。近日，市农办通过问卷调查、实地走访等形式，对“空心村”问题的现状、原因及对策进行了专题调研。现形成我市“空心村”问题调查报告如下：

　　一、“空心村”现状

　　我市有27个乡镇（办园），789个行政村，全市农业人口127.32万人、实际人口75.76万人。初步统计，目前全市外出务工人员38.01万人，占农村总人口的29.8%；共有农户30.82万户，实际户数24.36万户；共有房屋32.37万间，长期空置2.91万间；人均耕地面积1.29亩，人均宅基地0.14亩。

　　农村“空心村”主要有三个特征：一是形成时间短。随着改革开放深入，特别是20世纪90年代后期，农民在解决温饱问题之后，收入逐年增加，农村开始掀起建房高潮，陆续出现破旧房屋闲置，因此真正形成“空心村”时间仅有十多年。二是地域分布散。“空心村”问题涉及全市所有乡镇，占地面积大。三是涉及农民多。据了解一户多宅的农户有 3万多户，户籍在农村但在城里购房并搬迁到城里居住的农户有2万多户，常年在外务工经商且基本不回村居住的农户10多万户。

　　二、原因分析

　　1. 村庄规划管理滞后。一是宅基地选址的自发性。由于前些年多数村庄没有规划，或者由于村庄规划过于笼统，执法管理力量薄弱，规范管理不到位，农民建房倾向于选用自家承包田附近的宅基地，既缩短耕作半径，方便劳作，又可以占用承包田，以备宽打宽用。二是农村土地产权不明晰。我国宪法规定农村宅基地和自留地、自留山属于集体所有。但属于乡镇、村、组哪一级并没有规定清楚，这就给土地的管理造成很大困难。同时，不少农民抱着“不占白不占、占了也白占”的心理，进一步导致新宅的外扩。三是村庄空置户管理缺乏相应的政策。随着非农化的发展和国家户口政策的逐步放开，很多农户开始移居城镇，但他们大多数不愿放弃在村庄的农宅，形成农宅空置、一户多宅的现象。

　　2．村庄基础设施落后，公共设施缺乏。一方面，村内道路多为土路，有的即使修了通组路，但一般较为狭窄，交通不便，而村外临市乡公路，交通便利，从而导致村民沿公路两侧建房。另一方面，村庄的商店、学校、幼儿园多沿公路分散布置，而村内公共设施缺乏，向心力差，从而促进了村民在村庄外围建房。

　　3．农村保守观念根深蒂固。有的认为落叶总要归根，即使到城镇购新房，也不随意处置乡下老房。有的认为老宅是祖上传下来的产业，属私人财产，外人无权干涉。有的封建迷信思想严重，认为住宅问题事关风水大事，不能随便乱动。有的在乡镇购房，留下原有房屋回村干农活时居住，放农具、粮草等用。有的常年在外经商打工，将老房子留作回乡走亲访友、处理老人后事场地。

　　三、带来的影响

　　1．土地严重浪费。农民建新不拆旧，致使土地大量闲置，造成了土地资源的极大浪费。

　　2．不利于安全。“空心村”的废弃房屋，大都破旧不堪，年久失修，存在很大的安全隐患。

　　3．影响村容村貌。“空心村”的废弃房屋由于无人居住，无人修缮，无人清理，常沦为村内杂草堆、垃圾堆。环境卫生的“脏、乱、差”，对周围居民的居住环境造成严重影响。

　　4．可能引发矛盾纠纷。由于“空心村”内的废弃宅基地多年未曾有人使用，邻里之间的土地界限必然会产出模糊。随着农村土地的日益紧张，这些废弃宅基地可能会引发家族内或家族间的矛盾纠纷。

　　5．阻碍农村经济发展。“空心村”的存在，使农民居住地分散散乱，农村村落分布面积过大，村庄外延拉得过长，增加了农村进行水、电、路等基础设施建设难度，阻碍了农村经济的进一步发展。

　　四、对策建议

　　“空心村”改造既要坚持规划先行原则，规划新村、改造旧村，又要因地制宜，循序渐进。在治理“空心村”问题上，我市开展了一些尝试和探索。如自2008年起，皂市镇泉堰村以武荆高速公路建设和土地整理为契机，采取统规自建或统规统建的方式，实施村庄集并，全村8个小组21个自然湾改造成三个集中居住区，腾出土地近600亩。此外，杨林街道办事处双剅口村、岳口镇十丰村也开展很好的探索。借鉴这些经验和启示，按照“统筹发展、因地制宜、整合资源、综合整治”的原则，在解决“空心村”问题上，建议采取如下措施：

　　1．结合土地整理项目，通过民主决策形式，统一流转集体土地。其主要做法：通过申报标准农田建设项目，对农户承包的责任田集中整理，在完成土地整理后，责任田重新分户前，召开村民大会，采用民主决策形式把本村的责任田、自留地、宅基地统一收回村集体，按照现有户籍人口重新调整，对自留地、空闲地、宅基地统一规划。

　　2．宅基地复垦。一户多宅严重村应大力推行以宅基地复垦来改造“空心村”。在改造前，召开村民（代表）大会讨论决定老屋拆除、宅基地处置等相关事项，形成决议或村规民约，统一收回村内老宅基地，对宅基地实行统一管理、统一规划、统一使用，对地上建筑物进行适当的经济补偿，拆除破旧房屋及附属设施，通过申报宅基地整理项目，由村集体统一管理与安排。

　　3．加快中心村建设。科学规划中心村、整治村和搬迁村。中心村作为村民搬迁安置的重点，要集中布置村委会、商店、广场、休闲等公共设施，达到三心合一（行政文化中心、商业服务中心、休闲和集会中心），集聚人气，营造活力繁荣的村中心，增强村庄的向心性。搬迁村只拆不建，并规定撤并期限；整治村只允许在符合规划的前提下进行维修和拆建。

　　4．开展新型农村社区建设。我市皂市镇泉堰村、杨林街道办事处双剅口村、岳口镇十丰村以城市社区建设模式开展新型农村社区建设，既改变了旧的农村面貌、提高农民生活品质，又提高了土地利用率，形成了极大的集聚效应。鼓励有条件的地方，按照城市社区建设管理的理念，统一规划建设具有完善的基础设施、健全的公共服务、有效的组织管理和较强的产业就业支撑的新型农村社区。

　　5．政府牵头，加强服务。建议成立专门工作机构，负责“空心村”改造工作，出台具体指导意见、政策，并做好业务技术的服务与指导。要严格把握“一户一宅、先拆后建”原则，加强政策法规宣传，提高农民对农村土地的性质、农民审批建房条件、耕地保护、村庄规划的认识，为“空心村”改造营造良好的舆论氛围。

　　6．加大财政资金扶持力度。从土地出让金收益中提取资金，建立“空心村”改造专项资金，推行项目化管理，对实行宅基地管理“三统一”的进行补贴，专项用于旧房拆除补助、收回宅基地（空闲地、自留地）补助、基础设施配套、退宅还耕工程建设支出。

　　（作者系市委副秘书长、市农办主任；市统筹办主任）